RICHIEDENTI PROTEZIONE: OGNI DUE ANNI NUOVE REGOLE

Il diritto dell’immigrazione è una materia che, per sua stessa natura, vive in costante evoluzione. Tuttavia, le recenti modifiche normative intervenute in quest’ambito non sembrano state guidate dalla necessità di adeguare il diritto ai mutamenti del fenomeno migratorio, bensì dal succedersi di partiti di ideologie differenti.

I governi cambiano e, a seconda dei rapporti di forza e delle maggioranze, le leggi che regolano la permanenza e l’ingresso delle persone migranti si modificano radicalmente.



Nell’ottobre 2018 l’entrata in vigore del decreto legge 113/2018, conosciuto come decreto Salvini, ha ristretto pesantemente i diritti di ingresso e permanenza delle persone migranti sul territorio italiano. Tra le modifiche più note, si ricorda l’abrogazione del permesso di soggiorno per motivi umanitari, concesso in presenza di motivi oggettivi, legati al Paese d’origine – come una situazione di pericolo diffuso o, per esempio, una carestia – o soggettivi, legati alla persona – ad esempio, quando al rimpatrio consegua un’impossibilità a reperire farmaci salvavita, una lesione del diritto alla vita privata e familiare, o ancora in caso di comprovata integrazione sul territorio.

Parallelamente, il decreto introduceva un novero di casistiche predeterminate in ragione delle quali veniva concesso un nuovo permesso di soggiorno per casi speciali: tali casistiche, però, non esaurivano affatto la molteplicità di casi prima coperti dai motivi umanitari, restringendo così di molto l’applicabilità dell’istituto.


Due anni e un governo dopo, la materia è stata nuovamente modificata dal decreto 130/2020: a fronte dei numerosi dubbi di costituzionalità sollevati in relazione al decreto Salvini, il legislatore è intervenuto ripristinando esplicitamente il rispetto degli obblighi costituzionali e internazionali.

In quest’ottica, tra le altre modifiche, il decreto ha esteso il divieto di respingimento o espulsione ai casi in cui la persona rischi di subire trattamenti inumani e degradanti, conformandosi così all’art. 3 CEDU e alla ormai consolidata giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo. Sempre allo scopo di attuare i principi comunitari, il nuovo decreto prevede espressamente il rilascio di un permesso di soggiorno per protezione speciale laddove sia necessario per garantire il rispetto della vita privata e familiare: così facendo si torna a tenere in considerazione l’elemento dell’integrazione sociale che il decreto Salvini aveva ingiustamente escluso, elemento di valutazione essenziale tenuto conto della lunghezza della procedura.


Il continuo modificarsi delle leggi che regolano la materia, soprattutto perché verificatosi in un breve lasso di tempo, pone diversi problemi: da una parte, naturalmente, il proliferare di norme contrastanti e il loro continuo sostituirsi l’una all’altra non può che generare una grande confusione tra le persone che dovrebbero beneficiarne.

Dall’altra, cambiamenti normativi così ravvicinati pongono inevitabilmente il problema della temporanea coesistenza di regimi giuridici diversi: ad oggi, infatti, dal momento che spesso passano diversi anni tra il momento della domanda giudiziale e la decisione definitiva, all’interno del medesimo Tribunale esistono casi ai quali viene applicata la normativa pre-Salvini, casi a cui si applica il decreto legge 113/2018 e casi a cui andrà applicato il nuovo d.l. 130/2020.


Il tema si era posto già in relazione all’applicabilità del decreto Salvini: sin dalla sua entrata in vigore, infatti, molte Commissioni Territoriali avevano iniziato ad applicare le nuove disposizioni anche alle domande pendenti. In questo modo, trovandosi a decidere, ad esempio, su una domanda di protezione che era stata presentata ben prima dell’entrata in vigore del decreto, applicavano le norme sopravvenute e giudicavano il caso senza indagare sulla sussistenza dei presupposti per il riconoscimento di un permesso per motivi umanitari.

Dopo numerosi interventi dottrinali e giurisprudenziali, la Cassazione è arrivata a esprimersi sul punto (sentenze n. 29459 e n. 29460 del 2019) confermando l’irretroattività della normativa alle domande pendenti al momento dell’entrata in vigore del decreto legge.

In altre parole, se la persona ha depositato la propria domanda prima dell’entrata in vigore del decreto Salvini, le modifiche normative che il decreto ha introdotto non sono applicabili al suo caso.


Il problema della coesistenza di regimi giuridici disomogenei si è però ripresentato velocemente: a poco più di un anno dalle pronunce della Suprema Corte, infatti, la materia è stata di nuovo modificata dal decreto 130/2020.

A differenza di quanto avvenuto con il decreto Salvini, in questo caso è stata predisposta una norma transitoria all’interno del decreto stesso[1], secondo la quale le nuove disposizioni devono essere applicate retroattivamente ai procedimenti pendenti alla data di entrata in vigore del testo. Tale principio di retroattività, tuttavia, trova applicazione soltanto se tali procedimenti sono pendenti davanti alle Commissioni Territoriali, al questore o alle sezioni specializzate dei Tribunali[2].

Questa precisazione del testo che limita la sua applicabilità alle domande pendenti non in relazione alla data di presentazione bensì all’organo decisore, è alquanto particolare e presenta senz’altro alcuni problemi applicativi.

Secondo il nuovo decreto, infatti, le modifiche normative sono da applicare a tutte le domande pendenti se ci si trova davanti alla Commissione, al questore o alle sezioni specializzate. Se invece la domanda pendesse, ad esempio, innanzi alla Corte di Cassazione, al Tribunale in sede di rinvio o al Giudice di pace, si dovrebbe applicare il regime previgente. Già così la situazione è abbastanza complessa e pare realizzarsi un’ingiustificata disparità di trattamento.


A ciò va però aggiunta un’ulteriore domanda: in caso ci si trovi davanti alla Corte di Cassazione, al Tribunale in sede di rinvio o al Giudice di pace, quale sarebbe il regime previgente?

La risposta più immediata sarebbe il decreto Salvini. Ma come abbiamo spiegato prima, tale decreto non è applicabile alle domande pendenti presentate prima della sua entrata in vigore e quindi:

- se la domanda è stata presentata prima dell’entrata in vigore del decreto Salvini si applicherà la formulazione antecedente al 2018, e quindi si potrà, per esempio, riconoscere un permesso per motivi umanitari;

- se invece è stata presentata dopo l’entrata in vigore del decreto allora si applicherà il trattamento restrittivo previsto dal d.l. Salvini.

In sintesi, alle domande pendenti innanzi alla Commissione Territoriale, al questore o al Tribunale (non in sede di rinvio) si applica sempre il nuovo testo del d.l. 130/2020, a prescindere da quando sono state presentate.

Invece, davanti a qualsiasi altro organo decisore si applicano oggi tre regimi giuridici differenti a seconda che la domanda sia stata presentata prima del decreto Salvini, dopo il nuovo d.l. 130/2020 o nel periodo trascorso tra le due modifiche.

La situazione descritta, oltre che al limite dell’assurdo, crea evidentemente dei casi di ingiustificata disparità di trattamento: a situazioni analoghe verranno applicate normative diverse, di cui alcune molto più favorevoli di altre, esclusivamente in base alla fase processuale in cui versa la domanda e alla sua data di presentazione.



A cura di Elena Garelli





NOTE


[1]Art. 15 d.l.130/2020 Disposizioni transitorie: 1. Le disposizioni di cui all'articolo 1, comma 1, lettere a), e) ed f) si applicano anche ai procedimenti pendenti alla data di entrata in vigore del presente decreto avanti alle commissioni territoriali, al questore e alle sezioni specializzate dei tribunali, con esclusione dell'ipotesi prevista dall'articolo 384, comma 2 del codice di procedura civile; 2. Le disposizioni di cui all'articolo 2, comma 1, lettere a), b, c), d) ed e) si applicano anche ai procedimenti pendenti alla data di entrata in vigore del presente decreto avanti alle commissioni territoriali. [2]Si analizza in questo momento solo il caso di cui all’art. 15 co.1 poiché il comma 2 si riferisce solo ad alcune procedure speciali per il riconoscimento della protezione internazionale per alcune categorie di soggetti vulnerabili e non presenta profili di particolare problematicità.