StraLi richiede al Governo italiano l’attuazione della decisione Sy v. Italia
1. INTRODUZIONE
Le liste di attesa per le Residenze per l’Esecuzione delle Misure di Sicurezza (“REMS”) sono una bruttissima faccenda (ve ne avevamo già parlato qui). L’Italia ne sa qualcosa: a gennaio 2022, infatti, è stata condannata dalla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo (“Corte”) nel caso Sy c. Italia (Application n. 11971/20-Judgement of 24 January 2022). La motivazione della condanna? Aver violato i diritti del sig. Sy, detenuto, nonostante la sua grave patologia psichiatrica, in attesa della disponibilità di un posto in una REMS. La Corte Europea ha riscontrato le seguenti violazioni della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo (“CEDU”): divieto di trattamenti inumani o degradanti (articolo 3), diritto alla libertà e alla sicurezza (articolo 5, paragrafi 1 e 5, incluso il diritto alla riparazione in seguito ad ingiusta detenzione), diritto a un processo equo (articolo 6, paragrafo 1) e diritto ad un ricorso individuale (articolo 34).
StraLi, in questo contesto, ha presentato al “Department for the Execution of Judgments” della Corte una Comunicazione ai sensi dell'articolo 46 della CEDU e dell'articolo 9.2 del Regolamento del Comitato dei Ministri.
2. L’INTERVENTO EX ART. 9.2
In seguito ad una sentenza definitiva di condanna della Corte, infatti, gli Stati membri hanno un duplice obbligo:
Livello individuale: ripristinare, per quanto possibile, la situazione esistente prima della violazione, ponendo rimedio al danno subito dalle parti lese (c.d. restitutio in integrum). Tendenzialmente il rimedio ordinato dalla Corte è un risarcimento pecuniario, anche se la Corte ha a disposizione altri strumenti (ad es. il rilascio di un persona detenuta);
Livello generale: prevenire violazioni simili in futuro. Ciò può essere ottenuto tramite la modifica della disciplina legislativa attuabile, per esempio.
Cosa fa uno Stato per adempiere a questi obblighi?
Entro sei mesi dalla sentenza dovrà spiegare al Comitato dei Ministri – composto, formalmente, dai Ministri degli Affari Esteri dei 46 Stati membri – come intende fornire giustizia alle vittime della violazione e, allo stesso tempo, assicurarsi che lo stesso problema non si ripeta. Questo viene fatto, di norma, con la trasmissione del c.d. “Action Plan”.
3.1. IL PIANO DEL GOVERNO ITALIANO E LE RISPOSTE DI STRALI:
(1) L’INCREMENTO DEI POSTI IN REMS
Anche l’Italia, quindi, ha inviato il proprio Action Plan (anzi, due) in relazione al caso Sy (congiuntamente al caso Citraro e Molino v. Italy, di cui però oggi non ci occuperemo). E qui viene in gioco il ruolo di StraLi: siamo intervenuti per contestare gli Action Plan del Governo italiano in relazione al caso Sy. E lo abbiamo fatto non una, ma due volte (prima comunicazione, 9 marzo 2023; seconda comunicazione, 9 maggio 2023). NB: non è la prima volta che StraLi prende iniziative di questo tipo: avevamo preso posizione anche nella vicenda Di Sarno and others v. Italy e nel caso ILVA.
Nel primo Action Plan del 26 gennaio 2023 il Governo italiano riportava di prestare “grande attenzione” alla questione “al fine di prevenire eventi simili” e che erano stati compiuti “passi importanti in questa direzione” (Action Plan 1, p. 2). Tali “passi” hanno portato al finanziamento straordinario a favore della Regione Liguria per il triennio 2022-2024 (D.L. 17/2022) e all’apertura di una nuova struttura REMS a Grifalco (Calabria) con 20 posti letto disponibili.
Come evidenziato nella nostra prima comunicazione del 9 marzo 2023, la creazione di nuove strutture REMS in un solo luogo ed esclusivamente allo scopo di “tamponare” la mancanza di posti disponibili ha gravi conseguenze sull'efficacia dei trattamenti terapeutici e sulle prospettive di risocializzazione degli individui. L’assegnazione di fondi per un periodo fisso di tre anni esclusivamente a una Regione, in cui vengono creati posti letto aggiuntivi e vengono ammessi pazienti da altre regioni (solo per dare loro una sistemazione temporanea), è contraria al principio di territorialità delle cure. La finalità di cura, infatti, si basa necessariamente sull'idea di reintegrare l'individuo nel “tessuto sociale” che è stato “rotto” dal suo comportamento antisociale. Le persone in cura, sradicate dal loro contesto, sono impossibilitate a stabilire un contatto reale con i centri di salute mentale locali, che sono quelli che dovrebbero prenderle in carico ed elaborare un programma terapeutico. Non possono essere visitate dal personale psichiatrico che si è occupato del loro caso fino a quel momento, né dalle persone a loro care.
Per questo motivo abbiamo chiesto al Governo di creare nuovi posti nelle REMS rispettando il principio della territorialità e assegnare risorse per rispettare il principio di individualizzazione del trattamento, assicurando inoltre che siano assegnate risorse sufficienti ai dipartimenti regionali di salute mentale incaricati di elaborare i Piani Terapeutici Riabilitativi Individuali e per gli altri servizi psichiatrici del territorio. Ciò al fine di ridurre il numero di persone che necessitino, in futuro, di un posto in REMS e quindi il rischio che simili violazioni si ripetano.
3.2. IL PIANO DEL GOVERNO ITALIANO E LE RISPOSTE DI STRALI:
(2) IL DAP E LE ARTICOLAZIONI PER LA SALUTE MENTALE
All’interno dei suoi Action Plan, il Governo ha sottolineato più volte che il Dipartimento dell'Amministrazione Penitenziaria (“DAP”) “continua a prestare la massima attenzione per garantire che ricevano la migliore assistenza disponibile” (Action Plan 1, p. 7).
In realtà, la legge di bilancio approvata nel dicembre 2022 ha previsto una drastica riduzione del budget di spesa del DAP di circa 36 milioni di euro nel triennio 2023-2025 (Art. 1, para. 878, l. 29 dicembre 2022, n. 197). Tale elemento, di per sé, appare in palese conflitto con l’affermazione del governo.
Anche la situazione “sul campo” indica il contrario rispetto alle dichiarazioni di impegno del Governo. Le carceri rivelano tutta la loro inadeguatezza nel gestire il disagio psicologico e psichiatrico dei soggetti reclusi. Le continue lamentele degli agenti penitenziari denunciano una situazione intollerabile che non può più essere affrontata. Di recente il Presidente del Sindacato della Polizia Penitenziaria ha affermato
In questo caos gli agenti della polizia penitenziaria sono chiamati, oltre a vigilare, anche a fare da ‘infermieri’ ai malati (pur non avendone le competenze) e a salvare concretamente la vita delle persone che tentano gesti inconsulti verso se stessi o verso gli altri. Senza contare le innumerevoli volte che gli agenti vengono aggrediti fisicamente da soggetti problematici. E’ evidente che non è possibile andare avanti in questo modo.
Inoltre, nel secondo Action Plan del 3 aprile 2023, il Governo presenta i dipartimenti dedicati alla salute mentale presenti all'interno dei centri di detenzione (le cosiddette “Articolazioni per la tutela della salute mentale” – “ATSM”) quale esempio della “migliore assistenza disponibile” per le persone detenute in attesa di trasferimento in una REMS (Action Plan 2, p. 15).
Questo approccio è molto problematico perché solo poche carceri hanno questi reparti psichiatrici, e, quando esistono, hanno una pessima reputazione.
Le ATSM vivono in assenza di un regolamento unitario che definisca come questi reparti debbano essere organizzati spazialmente (arredi, letti, bagni) o che stabilisca i livelli essenziali di assistenza a cui devono attenersi (si veda la ricerca della Società della Ragione qui, p. 18). In un caso particolare (il reparto “Sestante” del carcere di Torino) il reparto ATSM è stato addirittura chiuso a causa delle sue condizioni disumane ed è in corso un’indagine penale in merito (cfr. il rapporto di Antigone del 2022). In una dichiarazione del 6 febbraio 2023, un rappresentante dei sindacati della Polizia Penitenziaria ha definito l’ATSM del carcere di Marino del Tronto come “un reparto palesemente non a norma sia dal punto di vista strutturale che sanitario”. Da ultimo, il Comitato Anti-Tortura del Consiglio d'Europa nel rapporto del marzo 2023 sull'Italia ha rilevato la totale inadeguatezza delle celle delle ATSM nelle carceri di San Vittore, Torino Lorusso e Cutugno e Regina Coeli.
Ne consegue che le ATSM rappresentano di fatto la peggiore assistenza disponibile per un individuo che, in carcere, non dovrebbe nemmeno passarci un secondo.
3.3. IL PIANO DEL GOVERNO ITALIANO E LE RISPOSTE DI STRALI:
(3) L’ASSENZA DI UN RIMEDIO SPECIFICO
Tutto tace.
Il Governo non ha affrontato il rilievo della Corte in merito alla constatazione che l'azione civile per il risarcimento dei danni subito dalla violazione della libertà personale, prevista dall'ordinamento italiano (ex art. 2043 codice civile) non rappresenta un rimedio efficace per ottenere riparazione per le violazioni dei paragrafi 1 e 4 dell'articolo 5 della CEDU.
In sede di giudizio dinanzi alla Corte il Governo italiano, infatti, non ha fornito alcun esempio che dimostrasse che, in casi simili a quello di Sy, tale azione era stata intentata. Tantomeno ha affrontato il tema nei suoi Action Plan.
E noi abbiamo chiesto al Comitato dei Ministri di ordinare alle autorità italiane di adottare per legge uno specifico rimedio compensativo volto ad ottenere il risarcimento per i periodi di detenzione subiti in attesa del trasferimento in una REMS.
Come vedremo fra poco, il Comitato ci ha ascoltato.
4.1. LA DECISIONE DEL COMITATO DEI MINISTRI:
(1) MISURE INDIVIDUALI
Il Comitato dei Ministri si è riunito dal 5 al 7 giugno 2023. Innanzitutto, non ha dichiarato il caso chiuso: questo significa che vi è ancora necessità di supervisione da parte della Corte sull’Italia.
Il sig. Sy, nel frattempo, è tornato in carcere dal luglio 2022 (cfr. comunicazione del Governo italiano del 3 maggio 2023). Per quanto riguarda la situazione individuale di Sy, Il Comitato ha richiesto (para. 2):
che venga effettuata una nuova valutazione sulla compatibilità del suo stato di salute con lo stato di detenzione;
che questa valutazione venga poi ripetuta regolarmente e
che il Comitato venga informato sull’esito di (1) e (2).
4.2. LA DECISIONE DEL COMITATO DEI MINISTRI:
(2) MISURE GENERALI
Come evidenziato sopra, nella nostra seconda comunicazione del 9 maggio 2023, abbiamo identificato come l'aumento del numero di posti letto nelle strutture REMS sembri essere l'unica misura concreta indicata dal Governo nel Piano d'Azione. In particolare, abbiamo richiesto al Comitato di far sì che lo Stato italiano garantisca, da un lato, che vengano assegnate risorse sufficienti ai dipartimenti regionali di salute mentale incaricati di sviluppare i Piani Terapeutici Riabilitativi Individuali e di altri servizi psichiatrici sul territorio italiano, al fine di diminuire il numero complessivo di persone che necessitano di posti in una REMS (riducendo così i rischi di ripetizione di simili violazioni); e, dall'altro, un aumento della capacità e della qualità del trattamento nelle REMS.
Le richieste di StraLi in tal senso sono state accolte dal Comitato dei Ministri.
Nelle note all’ordine del giorno questi hanno osservato che, nonostante il numero delle persone detenute in attesa di trasferimento in REMS sia calato da 90 ad aprile 2020 a 49 nel febbraio 2023,
la rete delle REMS non è stata ampliata in modo significativo dall'epoca dei fatti (29 nel 2020 e 30 nel 2023);
il tempo medio di attesa per il collocamento in queste strutture a seguito di una decisione giudiziaria è rimasto (nel luglio 2021) estremamente elevato, (intorno ai dieci mesi);
pur prendendo atto della creazione di una nuova REMS nella regione Calabria, non è chiaro se ciò sia bastato a garantire la rapida esecuzione delle relative decisioni giudiziarie in questa regione e se siano state adottate o previste misure analoghe per le altre quattro regioni che, insieme alla Calabria, rappresentano oltre i due terzi del totale delle persone detenute in attesa di ammissione nelle REMS (Lazio, Campania, Sicilia e Puglia).
Di conseguenza, il Comitato ha richiesto allo Stato italiano:
1. di impegnarsi a garantire una adeguata capacità delle REMS, anche assicurando adeguate risorse umane e finanziarie, in particolare nelle regioni in cui la situazione appare più critica (para. 4).
Purtroppo, nulla viene detto in relazione alla realtà delle ATSM e della loro inadeguatezza ad accogliere i soggetti detenuti in attesa di essere trasferiti in una REMS.
Il Comitato, inoltre, ha indicato al Governo:
2. di fornire una valutazione sulla necessità di misure aggiuntive per far sì che, quando la Corte ordini che un soggetto debba essere trasferito in una REMS (ex art. 39 del regolamento della Corte), ciò avvenga senza indugio (para. 5)
3. di fornire informazioni sulle misure adottate per far sì che un soggetto abbia effettivamente diritto a una riparazione ex art. 5.5. della CEDU (para. 6).
5. CONCLUSIONI
Le autorità italiane devono adottare misure adeguate e sufficienti per garantire che la capacità ricettiva delle REMS soddisfi la domanda di accesso alle stesse, consentendo così la tempestiva attuazione delle decisioni giudiziarie che ordinano il trasferimento dei detenuti in tali strutture.
Tale decisione del Comitato dei Ministri non ci coglie di sorpresa.
L'anno scorso, la Corte Costituzionale italiana ha stabilito che l'applicazione concreta della normativa vigente sulle REMS alle persone autrici di reato con disturbi mentali è in contrasto con la Costituzione italiana. La Corte ha dichiarato inammissibili le questioni di legittimità sollevate, dal momento che il loro accoglimento, cioè l'abbattimento di una parte sostanziale della disciplina giuridica delle REMS, avrebbe creato vuoti intollerabili. La Corte ha quindi formulato un forte monito alle autorità legislative italiane affinché provvedano a una riforma complessiva del sistema.
Purtroppo, è passato più di un anno senza alcun segno di attività legislativa in materia.
L’esecuzione del caso Sy rimane ancora sotto la supervisione della Corte, che rivedrà le misure adottate dal Governo italiano in una delle sue prossime sedute.
Noi, nel frattempo, rimaniamo vigili. Perché la salute mentale di chi sta dentro è un problema di chi sta fuori. E noi non mancheremo di ricordarlo.
A cura di Alice Giannini