WANTED: THE CASE OF MR PUTIN BEFORE THE ICC

On Friday, 17 March 2023, the Pre-Trial Chamber II of the International Criminal Court (“ICC”) issued arrest warrants against Mr Vladimir Vladimirovich Putin, President of the Russian Federation, and Ms Maria Alekseyevna Lvova-Belova, Commissioner for Children’s Rights for the Russian Federation.

The two individuals are (allegedly) responsible for war crimes under Article 8 of the Rome Statute that happened on the territory of Ukraine after the 24 February 2022, when Russia invaded the Ukrainian territory. According to the ICC, “[t]here are reasonable grounds to believe that each suspect bears responsibility for the war crime of unlawful deportation of population and that of unlawful transfer of population from occupied areas of Ukraine to the Russian Federation, in prejudice of Ukrainian children”.

To understand how and on what legal basis the arrest warrants were issued, since neither the Russian Federation, nor Ukraine are State Parties to the Rome Statute (requirement that allows the ICC to have jurisdiction over State Parties, and therefore, exercise competences to prosecute international crimes on the concerned territories), a step back is needed. Therefore, the first question that should be addressed is how could the ICC exercise jurisdiction over international crime(s) committed on the territory of a non-State Party to the ICC, when the perpetrator(s) are national(s) of another non-State Party (pre-condition to the exercise of jurisdiction according to Article 12 of the Rome Statute).

The Russian Federation did sign the Rome Statute, but in 2016 withdrew its signature. Ukraine, on the contrary, has never been amongst the signatories of the Rome Statute, but has twice accepted the Court’s ad hoc jurisdiction over alleged international crimes occurring on its territory, in accordance with Article 12 (3) of the Rome Statute – the first one concerning the Maidan protests, and had a temporal limitation, as it focused on the alleged crimes committed on Ukrainian territory from 21 November 2013 to 22 February 2014. Through the second declaration (submitted on 8 September 2015 and concerning mainly the occupation of Crimea), Ukraine accepted the jurisdiction of the Court for the purpose of “identifying, prosecuting and judging the perpetrators and accomplices of acts committed in the territory of Ukraine since 20 February 2014”. The open-ended temporal clause implies that alleged crimes occurred within Ukrainian soil can be investigated and prosecuted before the ICC – including those acts that happened during the ongoing conflict in Ukraine -; and regardless of the nationalit(ies) of the perpetrator(s) .

Since Ukraine is not a party to the ICC, according to the procedure, before opening an investigation the Prosecution requires an authorisation from the Pre-Trial Chamber of the ICC to open such investigation. However, due to the unprecedented joint referrals of the situation in Ukraine by 43 State Parties to the Rome Statute, this additional burden has been removed and the investigation started on 2 March 2022, which covers international crimes allegedly occurred within the Ukrainian soil from 21 November 2013 onwards. The analysed arrest warrants fall within the context of this investigation.

As mentioned, the arrest warrants against Mr Putin and Ms Lvova-Belova “only” concern war crimes of unlawful deportation of population (children) and that of unlawful transfer of population (children) from the occupied areas of Ukraine to the Russian territory. However, already in December 2020, the former Prosecutor of the ICC, Fatou Bensouda, concluded the preliminary examination on the situation of Ukraine affirming the existence of reasonable grounds to believe that war crimes and crimes against humanity have occurred from February 2014 onwards in Ukraine (particularly in the Crimea region). After Russia invaded Ukraine in February 2022, the Prosecutor re-stated that the launched investigation would have “encompass[ed] any new alleged crimes falling within the jurisdiction [of the ICC] that are committed by any party to the conflict on any part of the territory of Ukraine”. Yet, the jurisdiction of the ICC, in this particular case, remains limited to war crimes, crimes against humanity and genocide, and does not involve the crime of aggression, namely the act of invading or attack by the armed forces of a State on the territory of another State”. Why is it so?

The crime of aggression was initially not defined (although included) in the 1998 version of the Rome Statute that established the ICC; and only in 2010, through the so-called Kampala Amendments, the State Parties reached an agreed definition of this crime (in line with the UN General Assembly Resolution 3314 (XXIX) of 1974), now incorporated in Article 8 bis. Nonetheless, the conditions according to which the ICC can exercise its jurisdiction differs from the other three categories of crimes mentioned above. According to Article 15 bis (5), the Court cannot exercise jurisdiction over an alleged crime of aggression if the responsible person is a national of a State that is not a Party to the ICC. Moreover, the Prosecutor could potentially start investigation towards an alleged act of aggression only if and when the UN Security Council (UNSC) has determined the existence of such act of aggression (ex Article 15 bis (6)) or when the Pre-Trial Chamber has authorised launching an investigation if the UNSC has not recognised the existence of the act of aggression six months after the event (Article 15 bis (8)). In the Ukrainian-Russian case, not only this six month-term already expired, but the ICC cannot exercise jurisdiction over the facts at stake, and therefore no Russian national can be charged with the crime of aggression in front of the ICC, since Russia is not a ratifying State to the Rome Statute; and regardless of the ad hoc acceptance of the jurisdiction by Ukraine.

The aggression is, however, not only considered as international crime within the ICC framework, as “the threat or use of force against the territorial integrity or political independence of any State” is explicitly prohibited by the Article 2 (4) of the UN Charter. In the 2022 Resolution (A/RES/ES-11/1), the UN General Assembly (UNGA) clearly referred to the Ukrainian-Russian situation as aggression and urged Russia to refrain from any further unlawful threat or use of force against any Member State. The “legal responsibility triggered by the Russian Federation aggression against Ukraine” has been further addressed by UNGA in subsequent Resolutions in which it recognised that Russia must be held accountable for its aggression against Ukraine. What are the chances that consequences will follow on the Russian aggression from a UNSC point of view? Basically none…as Russia is among the so-called “P5”, the permanent members of the UNSC with the veto power. However, a certain reaction from the UNGA can be somehow foreseen, namely through the establishment of an ad hoc/hybrid tribunal, a Special Tribunal on the Crime of Aggression (STCoA). Such a hybrid tribunal would/could be created through a specific request of the Government of Ukraine and upon a UNGA Resolution, the UN organ that reflects the will of the international community, in which all the UN Member States are represented, which will recommend to the UN Secretary General the establishment of such tribunal through negotiations between the interested State (Ukraine) and the UN as a whole. Interestingly to note is that in this kind of tribunal, immunities would not be enjoyed even by high ranked officials, such as the President of the Russian Federation.

But, let’s go back to the arrest warrants and the (potential) prosecution before the ICC. What are the chances that Mr Putin and Ms Lvova-Belova will be brought before the ICC? The two biggest obstacles to these arrests are immunity and the fact that the Court needs the national level and international cooperation for an effective prosecution of the crimes.

With regards to immunity, a distinction must be drawn between personal – or ratione personae or status-based immunities – and functional – or ratione materiae or conduct-based immunities. Heads of State, Heads of Government and Ministers for Foreign Affairs enjoy personal immunity, which is conferred by reason of status as key representatives of the State and covers all acts undertaken in an official or in a private capacity during the term of office. This is the case of Mr Putin, as President of the Russian Federation. Functional immunity, on the other hand, attributes immunity to authorised representatives of the State when they perform an act of State. It can be applied to officials, functionaries, and employees of States to afford them immunity in respect of acts which are performed in an official capacity. This is the case of Ms Lvova-Belova who, as the Commissioner for Children’s Rights in the Office of the President, enjoys functional immunity.

This distinction is essential, because it has an impact on the actual prosecution of international crimes by the ICC. For instance, according to Article 27 (2) of the Rome Statute [i]mmunities or special procedural rules which may attach to the official capacity of a person, whether under national or international law, shall not bar the Court from exercising its jurisdiction over such a person”. This provision, thus, confirmed that, in principle, that the Court can exercise jurisdiction without waiting for a waiver of the immunity from State Parties. However, in the issue at stake, Article 27 (2) cannot be relied upon as a general waiver, because Russia, as a non-Party State, has not accepted the provision. As a result, even States Parties to the ICC, could oppose the immunity of the two individuals in question, and decide not to cooperate, when asked to do so to achieve the arrest of the two suspects. Indeed, States Parties to the ICC Statute deciding to cooperate with the Court and, therefore, satisfying the request of the arrest warrants in the case at stake, could incur in violations of international law as recognised by Article 98 (1) of the Statute itself, which provides that “[t]he Court may not proceed with a request for surrender or assistance which would require the requested State [the State Party] to act inconsistently with its obligations under international law with respect to the State or diplomatic immunity of a person […] of a third State [in this case the Russian Federation]”. In fact, although State Parties have an obligation to cooperate with the Court as specifically provided in Article 86 of the Statute, they might oppose immunity.

The difference between personal immunity and functional immunity comes into play at this point, as there is a widespread scholarly agreement that Article 27 (2) of the Rome Statute is declaratory of customary international law as far as functional immunities are concerned. No functional immunity exists under customary international law in case of proceedings for genocide, crimes against humanity, war crimes and crime of aggression. This conclusion encompasses State measures of arrest and surrender of a person sought by the Court, such as Ms Lvova-Belova. In the present case, therefore, States Parties cannot invoke functional immunity and they are internationally obliged to arrest Ms Lvova-Belova. Article 87 of the Statute deals with non-cooperation and provides that “failure [by a State Party] to comply with a request by the Court contrary to the provisions of this Statute” constitutes an internationally wrongful act entailing the State’s responsibility if no circumstance precluding wrongfulness can be invoked. The same Article 87 in paragraph 7 establishes a specific consequence of non-cooperation: the Court may inform the Assembly of States Parties (ASP), which considers any question relating to non-cooperation under Article 112 (2)(f), about the State failure to cooperate.

As for personal immunity, the issue becomes more complex. The ICC has struggled with claims of some States to the extent that the immunity and inviolability of acting Heads of State allows them to ignore an arrest warrant issued for a Head of State of a non-State Party to the Rome Statute, notwithstanding the general obligation to cooperate under the Statute. In particular, the case against Mr Al Bashir (against whom the ICC had issued two arrest warrants, respectively, in 2009 and 2010) former President of Sudan, clearly highlighted the contradictions and difficulties in the area of immunity and core crimes in the context of the ICC. The former Sudanese President’s travels to African States Parties to the Rome Statute – despite the arrest warrants in force against him – have produced important case law in this field. Indeed, ICC judges have made a number of decisions regarding the non-compliance of certain African States with the requests to arrest and surrender President Al Bashir. In 2017, Pre-Trial Chamber II decided to refer Jordan’s non-cooperation with the Court to the ASP and to the UNSC for the adoption of sanctions against the concerned State. In the case under analysis if the matter would have been referred to the ICC by the UNSC (as in the Al Bashir case), the latter could have also been informed of the States’ failure to cooperate and could – theoretically – proceed to consider appropriate sanctions against the responsible State. Jordan appealed the decision of the Pre-Trial Chamber and this resulted in the judgment of the Appeals Chamber on 6 May 2019. In this decision, after years of debate, the highest Chamber of the ICC clarified that Mr Al Bashir did not enjoy immunity as a Head of State vis-à-vis the Court under customary international law -contributing to the crystallization of a modern customary law, which represents an exception to the rule of absolute personal immunity in proceedings before the ICC and international criminal tribunals in general. This approach enables the Court to apply the rule that sets aside personal immunity to any proceedings, irrespective of whether the accused is a national of a State Party or not. When the obligation to cooperate stems from customary international law it applies erga omnes. In the present case, therefore, not only Ms Lvova-Belova, but also Mr Putin could not oppose his absolute immunity. However, despite this recent decision, questions relating to personal immunities accruing to senior State officials do not seem to have been settled satisfactorily in international law.

Nevertheless, it should be mentioned that the power of the Court to require a non-State Party to cooperate should also be seen in the light of two hypotheses. First, a referral from the UNSC to the Prosecutor of the ICC pursuant to Chapter VII of the UN Charter as recalled by Article 13 (b) of the Rome Statute, may oblige all UN Member States to cooperate with the Court. The binding nature of such a cooperation regime for States not Parties to the |Rome Statute would then stem from Article 103 of the UN Charter. When the obligation to cooperate stems from a decision of the UNSC, the obligation applies erga omnes. As a consequence, every UN Member State has a legal interest in cooperation with the Court. Therefore, the ICC might be considered to have, in this situation, a form of universal jurisdiction, subjected, however, to the Security Council control. Secondly, according to Article 1 of the four Geneva Conventions on international humanitarian law (1949) States Parties have an obligation to react by any appropriate means to any violation of a provision of international humanitarian law, even though the underlying act is not attributable to the State concerned. This duty has been confirmed and supplemented respectively, by Articles 1 and 89 of the First Additional Protocol (1977) to the four Geneva Conventions. The unlawful deportation or transfer of a protected person is a grave breach of the four Geneva Conventions, to which both Russia and Ukraine are parties. In these cases, some form of cooperation with the Court constitutes the only way for non-States Parties to discharge this obligation.

A merit of determining the existence of a customary rule consists in untying the jurisdiction of the Court from the uncertainty of a political decision of the Security Council to make a referral. Nevertheless, while the ICC Pre-Trial Chamber has repeatedly admonished African States for not arresting Al Bashir, the ASP and the UNSC have not yet punished any non-cooperating State. To conclude, it is hard to tell how and when this stalemate will be resolved. The ICC Appeals Chamber opted for the customary international law approach. In the present case, a State Party to the Rome Statute could arrest Mr Putin at the behest of the ICC. This may elicit a finding from the International Court of Justice (ICJ). The ICC, the ICJ, international governmental and non-governmental organisations, many States and the majority of legal scholars all concur that functional and personal immunities have no place before international criminal tribunals. However, there is far less agreement on how that position can be legally substained and whether that desirable situation has already been achieved.

Weeks prior to these arrests, news in the case was expected: it was known that arrest warrants would be issued, and it was speculated that they would be linked to crimes of unlawful deportation of children. What no one expected was that the warrant would be issued against the Russian President, Mr Vladimir Putin.

It is not common in international courts for arrest warrants to be issued to a sitting President or Head of State. The only cases are those of Slobodan Milošević, Charles Taylor and Omar Hassan Ahmad al-Bashir, former Presidents of the Federal Republic of Yugoslavia, Liberia and Sudan, respectively. Much less common is to be the first recipients of an arrest warrant in a case.

So, there is every reason to celebrate this courageous decision by the ICC Prosecutor, also bearing in mind that recent history has shown that arrest warrants against senior officials are generally issued when they have lost much of their power – which does not reflects Putin’s current situation (notwithstanding the condemnation and sanctions imposed by a large part of the international community).

The questions that arise at this moment are the following: 1) Will the States Parties to the Rome Statute comply with the arrest warrants issued if Putin visits any of those countries? The ICC experience with al-Bashir is not very promising, but without a doubt, the answer will depend on two factors, namely Russia’s particular relationship with the State that Putin travels to (basically the commercial relations between the two and how much that State depends on Russia to survive); and the power that Putin continues to have at the time of the visit. 2) What will happen with the crime of aggression? Will a Special Court be created for this specific crime and will Putin be tried simultaneously by two international courts for different crimes?; 3) What impact will this decision have with respect to other great powers that are targeted by the ICC, such as the case of Palestine and Israel, or Afghanistan, where although the Prosecutor has decided to prioritize the crimes of the Taliban, those committed by the Americans are still part of the pending situation? And what does it show regarding closed preliminary investigations (such as the Iraq/British soldiers’ case) or others that have never even arrived at that stage?

The dilemma of the “selectivity of international justice” or “double standards” is undoubtedly one of the most problematic, but it will depend on us, on civil society in general, to pursue certain equity, namely justice in all places and in all cases, because as they say, justice that arrives late is not justice.

A cura di Serenza Zanirato, Nicole Zemoz e Tomas Manguel

NIENTE DI NUOVO SUL FRONTE DI 41 BIS ED ERGASTOLO OSTATIVO

A lungo bistrattata e lasciata ai margini del dibattito, la questione carceraria è tornata agli onori di cronaca, nelle ultime settimane, con il caso di Alfredo Cospito.

Cospito, membro della Federazione Anarchica Informale, si trova in carcere, in regime di 41 bis, dove sta scontando una pena alla reclusione di dieci anni e otto mesi per la gambizzazione dell’amministratore delegato di Ansaldo Nucleare. È inoltre in attesa di condanna definitiva alla pena dell’ergastolo, di tipo ostativo, per una serie di attentati organizzati, tra il 2005 e il 2007, condotte che sono state ascritte al reato di devastazione, saccheggio e strage ex art. 285 c.p. Per questi fatti, è stata emessa misura cautelare detentiva. Pertanto, la detenzione in carcere è motivata tanto dalla pena a cui è già stato condannato quanto da ragioni cautelari, in attesa di condanna per il reato ex 285 c.p.

Per ottenere la revoca del 41 bis, Cospito è entrato in sciopero della fame dal 20 ottobre. Il caso è diventato mediatico a seguito della diffusione di informazioni sul suo stato di salute precarissimo e a seguito del diniego di revoca del regime di 41 bis da parte tanto del Tribunale di Sorveglianza di Roma, quanto del Ministro della Giustizia Nordio. Allo stato attuale, Cospito si trova a centoventi giorni di digiuno, con quaranta chili in meno.

Il caso in esame solleva diverse questioni su temi differenti: da un lato la legittimità del 41 bis come modalità esecutiva di una condanna, dall’altro, la legittimità dell’ergastolo ostativo come specie di pena.

L’articolo che segue cerca di mettere chiarezza in questa intricata storia, restituendo un quadro dei diversi istituti detentivi richiamati, nonché dello stato d’arte del dibattito in merito agli stessi, dimidiato tra chi sostiene l’efficacia e, pertanto, la loro legittimità, e chi invece ne aberra il contenuto, non senza il supporto di diverse pronunce giurisprudenziali in tal senso.

Ergastolo ostativo e 41 bis: non facce della stessa medaglia

Spesso sovrapposti, data la loro frequente interconnessione, gli istituti del 41 bis e dell’ergastolo ostativo non sono sinonimi. Al contrario, nascono per ragioni diverse così come diverse ne sono la natura e le regole di funzionamento.

L’ergastolo si intende ostativo quando non consente la concessione dei benefici carcerari che l’ordinamento normalmente prevede a seguito del decorso di un periodo specifico di tempo e/o sulla base della buona condotta della persona detenuta. Ad esempio, nel caso di ergastolo, solo con il decorso di 26 anni di reclusione la persona detenuta può richiedere la libertà condizionata o i permessi di lavoro all’esterno del carcere.

Quando la condanna all’ergastolo segue la commissione di una categoria specifica di reati, i c.d. reati ostativi, la concessione di questi benefici è ulteriormente limitata. I reati c.d. ostativi sono indicati dall’art. 4 bis dell’ordinamento penitenziario (d’ora in poi, ord. penit.) e includono, tra gli altri, reati di stampo mafioso e i reati con finalità di terrorismo (ipotesi a cui, il Codice penale, riconduce, nelle forme più gravi, la pena all’ergastolo).

In questi casi, secondo quanto indicato dall’art. 58 ter ord. penit., i benefici non sono accessibili decorsi 26 anni, ma solo sulla scorta di un ravvedimento operoso della persona detenuta, che si mette a servizio dello Stato, collaborando alle indagini. In altri termini, un meccanismo fondato su una logica di do ut des. La ragione sta nel fatto che l’ordinamento stabilisce in questi casi una presunzione assoluta di pericolosità sociale che può essere contemperata solo con la collaborazione con la giustizia.

Questa logica è stata attenzionata dalla Corte Costituzionale che, di sentenza in sentenza, ha levigato il meccanismo, a tratti mercificatore della libertà personale, per ricondurlo a crismi costituzionalmente orientati, primo fra tutto, l’art 27(1)(3) della Costituzione sul fine rieducativo della pena, nonché gli artt. 3 e 13 Cost (sul principio di eguaglianza e sulla inviolabilità della libertà personale).

Tuttavia, è solo con la celebre sentenza Viola c. Italia da parte della Corte di Strasburgo che il meccanismo di scambio tra libertà e collaborazione viene messo in discussione.

In alcuni importanti passaggi della sentenza, la Corte osserva che la personalità di un condannato non rimane fissata al momento in cui il reato è stato commesso, “ma possa evolvere durante la fase di esecuzione della pena, come prevede la funzione di risocializzazione, che permette all’individuo di rivedere in maniera critica il proprio percorso criminale e di ricostruire la sua personalità” (para 125).

Nello specifico, la Corte ritiene che «l’assenza di ‘collaborazione con la giustizia’ determini una presunzione inconfutabile di pericolosità, che ha l’effetto di privare il ricorrente di qualsiasi prospettiva realistica di liberazione (…). Questi rischia di non potersi mai riscattare: qualsiasi cosa faccia in carcere, la sua pena rimane immutabile e non soggetta a controllo, e rischia altresì di appesantirsi ancora di più con il passare del tempo» (para 127).

Pertanto, la Corte conclude che, nonostante la significatività dei reati ricondotti all’art 4 bis ord.penit., «la lotta contro questo flagello [la lotta alla mafia] non può giustificare deroghe alle disposizioni dell’articolo 3 della Convenzione, che vieta in termini assoluti le pene inumane o degradanti. Pertanto, la natura dei reati addebitati al ricorrente è priva di pertinenza ai fini dell’esame del presente ricorso dal punto di vista del suddetto articolo 3» (para 130).

Sulla scorta di questa decisione, il Parlamento è stato chiamato ad intervenire per modificare le norme sull’ergastolo ostativo. Con il d.l. 162/2022, l’istituto è stato rivisto. Ad oggi, si permette di richiedere la libertà condizionale pur in assenza di collaborazione con la giustizia, previa allegazione degli elementi specifici che dimostrino la mancata persistenza di collegamenti con l’organizzazione criminale del caso.

Diversamente, il regime del 41 bis riguarda le modalità di esecuzione della pena. Regolato, appunto, dall’art. 41 bis dell’ord. penit., l’applicazione di simile regime poggia su due presupposti: uno oggettivo e uno soggettivo.

Dal punto di vista oggettivo, il regime del 41 bis è applicabile ai soli reati ascritti all’art 4 bis ord.penit. Pertanto, anche il 41 bis fa riferimento allo stesso ambito oggettivo dell’ergastolo ostativo.

Dal punto di vista soggettivo, il regime del 41 bis viene giustificato con l’esigenza di troncare i collegamenti tra la persona detenuta e l’organizzazione esistente all’esterno, sul presupposto che questi legami esistano e debbano essere recisi in pendenza di esecuzione della pena, per motivi securitari e quindi per garantire la sicurezza e ordine pubblico.

Sulla base di questi presupposti, il 41 bis giustifica una serie di restrizioni particolarmente gravose sulla libertà personale (già compromessa) e di autodeterminazione del soggetto. Il regime del 41 bis implica l’individuazione di specifiche sezioni adibite esclusivamente alla ricezione delle persone sottoposte a tale misura (nello specifico, ci sono dodici carceri con sezioni adibite in tutta Italia). Costoro trascorrono la detenzione in cella singola; è concessa una visita al mese mentre due sono le ore di aria concesse al giorno e da condividere con non più di tre persone e che, per i motivi di cui sopra, non possono che essere altre persone detenute al 41 bis. Il resto delle ore le si passa chiusi in una cella con un solo punto luce, dal soffitto.

A livello procedurale, il 41 bis viene applicato con provvedimento del Ministro della Giustizia, a prescindere dalla natura della limitazione della libertà e quindi: in caso di ergastolo, reclusione, misura di sicurezza (che non implica una condanna) e durante l’applicazione di una misura cautelare di carattere detentivo (e quindi a processo ancora in corso).

Il provvedimento ha durata quadriennale e può essere prorogato per la stessa durata nel caso in cui le esigenze di sicurezza e ordine pubblico perdurino. Ex adverso, il venir meno dell’attualità delle esigenze può condurre a una revoca della misura. La revoca può essere disposta ancora dal Ministro della Giustizia o dal Tribunale di Sorveglianza (in caso di 41 bis, il Tribunale competente è quello di Roma). Se non operata d’ufficio, le parti interessate (la difesa, la Procura, il DAP) possono presentare richiesta di revoca presso entrambe le istituzioni competenti. Infine, in caso di rigetto dell’istanza, può essere presentato ricorso presso il Tribunale di Sorveglianza, in caso di diniego da parte del Ministro della Giustizia; si pronuncerà invece la Corte di Cassazione, in caso di diniego da parte del Tribunale di Sorveglianza.

Per quanto riguarda le evoluzioni di questo istituto, il regime del 41 bis nasce all’indomani delle stragi di Capaci e Via d’Amelio con lo specifico intento di dissipare le connessioni tra persone detenute e organizzazione mafiosa di appartenenza. Nel 2002, l’ambito di applicazione è stato esteso ai reati richiamati sopra e, specificatamente, ai reati di terrorismo. Inoltre, la durata temporale del provvedimento di emissione, inizialmente fissata a tre anni, è stata portata agli odierni quattro anni. Pertanto, negli anni successivi all’instaurazione del 41 bis si è assistito a una sorta di secolarizzazione dell’istituto, nato, invece, come istituto temporaneo ed eccezionale.

Secondo il XVIII rapporto di Antigone sulle condizioni di detenzione, al novembre 2021, le persone al 41 bis erano 749, di cui tredici donne. Di questi, ancora oggi, una stragrande maggioranza è in vinculis per reati legati all’associazionismo mafioso.

Cospito corrisponde alla prima persona detenuta sotto regime di 41 bis a rispondere di reati di terrorismo politico.

Al di là dei cambiamenti occorsi negli anni, è importante ricordare la ratio di questo istituto. Come sottolinea Livio Pipino, già magistrato e membro del Consiglio Superiore della Magistratura, non dovrebbe trattarsi di «un trattamento carcerario particolare per detenuti di diversa pericolosità, ma una sospensione del trattamento», una modalità di esecuzione della condanna temporanea ed eccezionale e non la condanna stessa.

41 bis, tra profili di criticità ed evoluzioni giurisprudenziali

Il regime di 41 bis, nato in un momento storico di aspro conflitto tra Stato e mafie, realizza condizioni di vita insostenibili per chi vi è sottoposto, con un grado di efficienza che è, quantomeno, discutibile. In quest’ottica si comprende il tentativo di numerose personalità ed associazioni legate al mondo del diritto, che chiedono la revoca del 41 bis in quanto strumento di maltrattamento e tortura, operato direttamente dallo Stato.

A tal proposito, tanto quanto l’ergastolo ostativo, anche il regime di 41 bis è stato attenzionato da corti nazionali e internazionali.

Con la sent. 376/1997, la Corte Costituzionale ha riconosciuto che già dal momento dell’emanazione della legge istitutiva il regime di 41 bis, il nuovo istituto aveva ingenerato criticità sul profilo dell’aderenza ai principi costituzionali contenuti agli artt. 3, 13, 24 e 27 della Costituzione. Tuttavia, ne ha ribadito la legittimità nella misura in cui le esigenze di sicurezza e ordine pubblico fossero concretamente giustificate.

La Consulta si è successivamente pronunciata più volte, andando a limare le restrizioni imposte ai detenuti in regime di 41 bis. Ad esempio, con la recente sentenza del 24 gennaio 2022, n. 18, la Consulta si è pronunciata sulla illegittimità della sottoposizione a censura della corrispondenza tra persa detenuta e difesa.

A livello sovranazionale, e similmente a quanto espresso dalla Consulta, il Comitato Europeo per la prevenzione della tortura, dopo aver svolto una visita nelle carceri italiane nel marzo 2019, ha sottolineato nel report 2020 la necessità di operare sempre in concreto un bilanciamento delle ragioni di sicurezza e ordine pubblico, con il perdurare del regime del 41 bis e la correlata limitazione dell’efficacia rieducativa della pena sulla persona detenuta.

Infine, enorme risonanza ha avuto la pronuncia, sempre del 2019, nel caso Provenzano c. Italia, con cui la Corte di Strasburgo è stata chiamata a valutare l’opportunità di prolungare il regime di 41 bis in caso di deterioramento della salute fisica e mentale del soggetto.

In un passaggio di rilievo, la Corte, tenuto conto delle esigenze di sicurezza e ordine pubblico legato alla criminalizzazione e sradicamento del fenomeno mafioso, «ribadisce che il rispetto della dignità umana è l’essenza stessa della Convenzione e che l’oggetto e la finalità della Convenzione, strumento destinato a proteggere i singoli esseri umani, impongono che le sue disposizioni siano interpretate e applicate in modo da rendere le sue garanzie pratiche ed effettive (..). A tale riguardo, la Corte ritiene che sottoporre un individuo a una serie di restrizioni aggiuntive (…), applicate dalle autorità penitenziarie a loro discrezione, senza fornire motivi sufficienti e pertinenti basati su una valutazione personalizzata della necessità, compromette la sua dignità umana e comporta la violazione del diritto di cui all’articolo 3.» (para 152).

In sintesi, la Corte di Strasburgo pone l’accento sul rischio di discriminazione legato a certi automatismi e ribadisce che il rispetto per la dignità della vita umana deve riverberarsi sul trattamento penitenziario.

Il 24 febbraio la Suprema Corte ha rigettato il ricorso della difesa di Cospito (al quale la Procura Generale della Cassazione aveva dato un parere favorevole) in merito al perdurare nel suo caso del regime del 41 bis.

Non sono ancora state pubblicate le motivazioni di tale sentenza, la quale evidentemente dovrà motivare in aderenza ai principi che sono stati richiamati sopra probabilmente rilevando come nel caso sussista proporzionalità tra il perdurare del regime, pur nelle condizioni di salute della persona detenuta e le necessità di politica criminale sottese all’istituto. Per quanto riguarda invece la questione dell’ergastolo ostativo , la Corte di Appello di Torino, nello stesso caso, ha sollevato questione di legittimità costituzionale relativamente alla proporzione della pena e, in particolare, rispetto alla valutazione della gravità del fatto ai fini della modulazione della stessa, come previsto dall’art. 133 del Codice penale.

Al di là delle specificità di carattere giuridico ciò che si auspica è che entrambi gli istituti vengano interpretati con criteri costituzionalmente orientati, sostituendo meccanismi automatici che poggiano su logiche di politica criminale facendo tendere l’istituto al principio di rieducazione della pena di cui all’art 27.3 della Costituzione.

Va detto che l’esistenza stessa del regime dell’ergastolo ostativo è messo in discussione e denunciato da diverse personalità nel mondo del diritto, la rivendicano le storie dei nostri Bobby Sands e Ebru Timtik, che, hanno intrapreso lo sciopero della fame per denunciare le condizioni indecenti di detenzione e che sono morti, lottando, dimenticati dallo Stato. L’ha recentemente ripetuto di fronte al Parlamento Europeo la parlamentare MEP Clare Daly che un simile sistema non può vigere incontrastato in uno dei Paesi dell’Unione Europa.

La domanda che poniamo conclusivamente, pur nella estrema complessità della materia è la seguente: è veramente nei doveri di uno Stato perpetrare un sistema di estrema privazione della libertà per fini securitari, sistema che, peraltro, ha dimostrato un certo grado di fallacia, tenuto conto dell’operato ancora saldissimo delle organizzazioni mafiose?

Questa riflessione è più che mai doverosa e necessaria, per non svuotare di significato la validità di una società che si fonda sullo stato di diritto.

A cura di Silvia Tassotti

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